Die Ergebnisse zur Anwendung von Mediationsverfahren in der kommunalen Landschaftsplanung werden weniger unter demokratietheoretischen, sondern vorwiegend aus anwendungsorientierten Gesichtspunkten heraus diskutiert, um der eingangs erläuterten Fragestellung der Arbeit (vgl. Kapitel 1) möglichst gerecht zu werden.

Die Unterschiede von wissenschaftlicher Theorie zu praktischem Einsatz sind für angewandte Fragen grundlegend und stehen daher am Anfang der Betrachtung.

Die Möglichkeiten des Informationstransports bedeuten für die Landschaftsplanung, daß nicht nur den beteiligten Landwirten und Grundbesitzern die Notwendigkeit von landschaftspflegerischen Maßnahmen näher gebracht werden können. Es besteht die Möglichkeit, mittels Beratern bzw. Vermittlern zentral Informationen über bestehende Förderprogramme oder Vertragsnaturschutzmaßnahmen der Länder, des Bundes, der Europäischen Union oder von Privaten (vgl. das Beispiel zum Trinkwasserschutz aus Kapitel 4.4.1) bereitzustellen. Auch die Diskussion um die `Honorierung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft´ bedarf der Vermittlung an die Betroffenen. Darunter werden solche Leistungen der Landwirtschaft bezeichnet, "die zur Sicherung und Verbesserung der Funktionsfähigkeit von Natur und Landschaft beitragen, und zwar im Hinblick auf die abiotischen (Boden, Wasser, Luft) und die biotischen Ressourcen (Pflanzen- und Tierarten einschließlich ihrer Lebensräume)" (Schumacher, 1995, 181), wozu bspw. Anlage und Pflege von Hecken, extensive Bewirtschaftung oder Nutzungsverzicht in Waldgebieten zählen.

Vollständige Akzeptanz wird für solche Maßnahmen nicht zu erreichen sein. Sicher wird es einige Landwirte und Grundbesitzer geben, die sich bspw. `aus Prinzip´ nicht an einer Umstellung auf ökologische Landbewirtschaftung beteiligen werden. Beim vorgestellten Beispiel zum Trinkwasserschutz (Kapitel 4.4.1) haben sich nach anfänglichen Vorbehalten gegen das Programm zur Umstellung auf ökologischen Landbau ein Großteil der Landwirte überzeugen und diesen Weg zum Erfolg werden lassen.

Erhöhter Informationseintrag von einheimischen Landwirten, Grundbesitzern oder Hobbybiologen aus der jeweiligen Gemeinde oder Region kann bei der Landschaftsplanung zu einer besseren Datengrundlage für die Darstellung des Ist-Zustands führen, da nicht-dokumentierte Ortskenntnisse mit verarbeitet werden können. Dies kann ebenso bei der Aufstellung der Maßnahmen nützlich sein, wenn bspw. durch detaillierte Kenntnisse über die Bodennutzung bei Rotationsbrachen, der Bodenfeuchte oder des Bodenuntergrundes (Aufschüttungen mit Bauschutt o.ä.) Fehler in der Bestandserhebung vermieden werden. Die möglichen Arten der Qualitätserhöhung faßt Mediator GmbH (1996, 114ff.) in drei Kategorien zur Bestimmung des Erfolgs von Mediationsverfahren zusammen, die in Tabelle 9 wiedergegeben und mit möglichen Ergebnissen für die Landschaftsplanung ergänzt sind. Für landschaftspflegerische Maßnahmen kann ökologische Wirksamkeit nur über langfristig angelegte Beobachtung (`Monitoring´), in der Regel in Fallstudien, oder durch Fortschreibung des Plans nachgewiesen werden. Da aber bislang die erste Generation von Landschaftsplänen noch nicht flächendeckend vorliegt, muß hier weiterhin auf Grundlagenforschung zurückgegriffen werden. Überlegungen zu Effizienzkontrollen im Naturschutz stecken noch in den methodischen Anfängen, da hier die in Kapitel 3.3 erläuterten Naturschutzqualitätsziele als `Soll´-Werte notwendig sind (vgl. Blab et al., 1994).

Ökonomische Effizienz wäre einfach über betriebswirtschaftliche Berechnungen für jeden Landwirt bzw. Programmteilnehmer festzustellen und bspw. durch genossenschaftlichen Ankauf von Spezialmaschienen zur Landschaftspflege steigerbar. Volkswirtschaftlich dagegen müßten Finanzeinsatz der Förderprogramme gegen Steuereinnahmen, mögliche Ersparnisse (vgl. Trinkwasserschutzbeispiel in Kapitel 4.4.1) und andere versteckte gesellschaftliche Vorteile gegengerechnet werden. Die sozio-politische Tragfähigkeit wäre zu messen am Verhandlungswillen der Betroffenen, Maßnahmen für Naturschutz und Landschaftspflege durchzuführen und sich damit neben den ökologischen Anforderungen (`Ökologie mit Ökonomie´) finanziell abzusichern. Darüber hinaus gilt es, die getroffenen Verhandlungsergebnisse im Landschaftsplan für die letztlich politische Entscheidung mehrheitsfähig zu gestalten.

Um betroffene Landwirte als Förderer zu gewinnen, muß deutlich werden, welche Vorteile und auch Nachteile bzw. Risiken ihnen durch bspw. die Teilnahme an Förderprogrammen

entstehen können. Nur durch ein `Spiel mit offenen Karten´ kann Akzeptanz gewonnen
werden: die Antwort auf die Frage `Bringt uns das was?´ muß so ehrlich wie möglich gegeben werden. Der zuständigen Verwaltung muß klar sein, daß sie sich auf einen Prozeß mit offenem Ergebnis einläßt, in dem, daß gilt auch für Politiker, gute Argumente und nicht gute Beziehungen notwendig sind (so auch Wiedemann, 1994, 181). Das kommunale Entscheidungsgremium sollte die qualifizierte Entscheidungsvorbereitung durch kooperatives oder mediatives Verfahren genauso behandeln wie andere Ratsvorlagen der Verwaltung auch.

Die Landschaftsplanung trifft mit ihren Maßnahmen den Landwirt in seiner Existenzsicherung, so daß von einem hohen Grad an Interesse ausgegangen werden muß, daß sich zunächst auch in prinzipieller Ablehnung äußern kann. Sofern ein erster Dialog zustande gekommen ist, und die Aussicht auf verwertbare Vorteile besteht, sollte ein gewisses Maß an Motivation bei den betroffenen Landwirten geweckt sein. Den häufig aus altruistischen Motiven tätigen Naturschutzaktivisten wird der Wille zur Mitarbeit unterstellt, wenn es um ökologische Verbesserungen der Landschaft geht.

Um vorhandene Motivationspotentiale nicht einzubüßen, ist der Zeitpunkt des Einbeziehens ein wichtiger Faktor für die Mitarbeit. Es kann daher sinnvoll sein, Mediationsrunden erst nach Vorlage eines Planentwurfs als Diskussionsgrundlage einzuberufen. Zuvor müssen allerdings Informationsveranstaltungen, gemeinsame Exkursionen, Kartierungen oder eine Akzeptanzvoruntersuchung, wie sie Kaule et al.(1994) vorschlagen, gelaufen sein.

Im folgenden Teilkapitel sollen Aspekte der prinzipiellen Anwendbarkeit von Mediation in der Landschaftsplanung beleuchtet werden.

Jede Gruppe in einem Verhandlungsverfahren muß sich über ihre Ziele im klaren sein. Sie müssen, um stichhaltig zu sein, sich nach sachlogischen Argumenten aufbauen. Naturschutzqualitätsziele sind, wie in Kapitel 3.3 deutlich wurde, nicht durch einen Naturschutzverband oder eine -verwaltung alleine aufstellbar. Das bedeutet, daß solche Qualitätszielkonzeptionen schon vor einem Mediationsverfahren vorhanden sein müssen, um zum einen als Argumentationshilfe für Naturschutzinteressen und zum andern als Bewertungsgrundlage für Eingriffe und landschaftspflegerische Maßnahmen in Natur und Landschaft zu dienen. Für die Aufstellung einer solchen Konzeption, die die unterschiedlichen naturschutzfachlichen und sozio-ökonomischen Anforderungen berücksichtigen muß, wäre ein Mediationsverfahren selbst ein durchaus hilfreiches Instrument, da vielfältiges Abwägungsmaterial und Verhandlungsspielräume vorhanden sind. Hierzu sollten in Zukunft Erfahrungen gesammelt werden.

Die Finanzierung von gemeindlichen Maßnahmen erfolgt nicht nur nach der vorhandenen Geldmenge, sondern auch nach der politischen Bedeutung des jeweiligen Projekts. Diese ist abhängig von seiner Wichtigkeit und dem Ansehen bei den Politikern, der Wichtigkeit für deren jeweilige Wählerschaft und der Bedeutung des vorhandenen oder zu erwartenden Konflikts. Für die Durchführung von Mediation in der kommunalen Landschaftsplanung bedeutet das:

• Sowohl die Bedeutung von ökologischen Belangen, die im Landschaftsplan dargestellt werden, als auch die Wertschätzung von Mediation muß in der Politik ausreichend hoch sein. In Kapitel 3.2 wurde auf die mangelnde Bedeutung von ökologischen Belangen in der Kommunalpolitik hingewiesen. Sowohl der geringe Bekanntheitsgrad wie auch die Konfrontation mit dem Alleinentscheidungsanspruch bzw. dem bisher vorsichtigen Einsatz von direkter Bürgerbeteiligung generell lassen davon ausgehen, daß die Wertschätzung von Mediation zunächst nicht hoch sein wird.
• Die Wählerschaft, für die ökologische Themen und Bürgerbeteiligung wichtig ist, findet sich eher auf dem politisch linken Flügel mit oftmals weniger politischem Gewicht oder ist in den Neuen Sozialen Bewegungen ohnehin außerhalb der politischen Parteien engagiert (vgl. Rucht, 1995). Die Wichtigkeit von Beteiligung in der breiten Masse der Wählerschaft ist weniger groß und steigt erst bei einem vorhandenen Konflikt.
• Die in der Literatur vorgestellten Beispiele von Mediationsverfahren (vgl. Kapitel 1 und 4) hatten immer einen aufgetretenen Konflikt als Auslöser für das Verfahren. Steigender Problem- und Leidensdruck bei Verwaltung, Politik, TöB und/oder Betroffenen machte die Anwendung von alternativen Verfahren der Konfliktlösung möglich, da traditionelle, autoritative Wege nicht mehr gangbar waren. Mediationsverfahren ohne konfliktträchtigen `Aufhänger´ hat es nicht gegeben (siehe hierzu insbesondere die Dokumentation in Mediator GmbH (1996, 136ff.) und das Beispiel zum Trinkwasserschutz in Kapitel 4.4.1).

Dies bedeutet, daß die Anwendung von Mediation dann erfolgen kann, wenn konkurrierende Flächennutzer, wie bspw. Land- und Forstwirtschaft und Naturschutz oder `Freizeitvereine´ wie Angler, Kletterer oder Motorsportler und Naturschutz Fronten gegeneinander aufgebaut haben, die gemeindeweit Spuren im politischen Klima hinterlassen haben oder aber absehen lassen, daß solche Fronten gegeneinander aufgebaut werden.

Zur Finanzierung des Mediators in einem Landschaftsplanverfahren kommt, da die Gemeinde bzw. in Nordrhein-Westfalen der Kreis, der gesetzliche Adressat ist, in erster Linie die öffentliche Hand in Betracht, was auch die Mediator GmbH (1996, 107) für die bisher in Deutschland gelaufenen Verfahren zusammenfassend feststellt. Die Lösung über Stiftungen, wie für einige Verfahren exemplarisch angewandt, sind für Einzelfälle sehr gut geeignet. Als Standardlösung überziehen sie den Finanz- und Personalrahmen dieser Einrichtungen mit Sicherheit. Denkbar wäre durchaus ein Sponsoren-Modell in der Art, daß eine ortsansässige Firma in Form von Öko-Sponsoring Kosten für landschaftspflegerische Maßnahmen übernimmt. Das Denken `Ökologie mit Ökonomie´ ist in Deutschland noch wenig ausgeprägt und zur Zeit noch eher die Ausnahme, könnte aber zur Imagepflege von Unternehmen durchaus Konjunktur bekommen. Dieses Modell ist allerdings von den standörtlichen Gegebenheiten einer oder mehrerer finanzierungswilliger Firmen abhängig und nicht unbedingt flächendeckend tragfähig.

Die Wege der Mischfinanzierung, bei der Beteiligte selbst zur Finanzierung des Mittlers beitragen, wenn verschiedene Vorteilsnehmer an der Mediationsrunde teilnehmen. Wegen der gemeindlichen Zuständigkeit für Landschaftsplanung stößt das Modell auf rechtliche Bedenken. Inwieweit andere Verwaltungen oder TöB zur Finanzierung herangezogen werden könnten, ist fraglich, da sie oftmals nur Informationsbereitsteller sind oder fachbezogene Stellungnahmen abgeben können. Landwirte, die letztlich finanzielle Vorteile durch Förderprogramme erfahren sollen, wären gesellschaftspolitisch gesehen sicherlich die falschen Partner.

Für die Gedankenmodelle `Fonds´ oder `Interkommunaler Mittler´ besteht zur Zeit noch keine entsprechende Infrastruktur, die diese Ideen fördern, verbreiten oder koordinieren könnte. Aber mit der bevorstehenden Gründung einer `Institution für Umweltmediation´ wäre eine Einrichtung geschaffen, die zur "Einwerbung eines nationalen Fonds zur neutralen Finanzierung von Umweltmediationsverfahren" (AGU, 1996, 60) sehr gut geeignet wäre. Das Problem der Formulierung von Vergabekriterien müßte dann in einem kooperativen Verhandlungsprozeß durch die Institution und dem Stiftungsrat gelöst werden.

Das in Kapitel 4.2 vorgestellte Mediationsverfahren wurde als Verhandlungslösung für Konflikte vorgestellt. Das bedeutet für die Anwendung in der Landschaftsplanung, daß entsprechendes Konfliktpotential bei den zu beteiligenden Gruppen vorhanden sein muß. Mögliche Ursachen dafür können sein:

• `persönliche Altlasten´: frühere `Reibereien´ von Beteiligten aus anderen Planungen, z.B. bei der Einrichtung eines Naturschutzgebietes oder dem Ausbau einer Straße,
• Existenzangst der Landwirte aus Unkenntnis über die zu erwartenden Maßnahmen des Landschaftsplans,
• prinzipielle Ablehnung `gegnerischer´ Flächennutzer, bspw. Naturschutz und Moto-Cross.

In den bisher dokumentierten Fällen war eine aktuelle Konfliktsituation oder zumindest eine "konfliktreiche Diskussion", wie beim Großschutzgebiet Elbtalaue, vorhanden (siehe hierzu insbesondere die Falldokumentation in Mediator GmbH, 1996, 135ff., 159). Bei der Einrichtung des Verkehrsforums Heidelberg zur Erstellung eines Verkehrsentwicklungsplans lag weniger ein deutlich erkennbarer Konflikt vor, aber durch selbstauferlegten politischen Druck der neugewählten Oberbürgermeisterin zu breiterer Bürgermitwirkung war politische Relevanz gegeben (vgl. Stadt Heidelberg, 1993, 99). Bei dem vorgestellten Trinkwasserschutzbeispiel waren die hohen Kosten einer technischen Lösung zur Wasseraufbereitung der Aufhänger zu einer kooperativen Lösung. Ob und wieweit zu planungsrelevanten Themen Konflikte bereits vor Ort schwelen, muß immer im Einzelfall geprüft werden. Prinzipiell kann aber festgehalten werden, daß die zuständige Verwaltung von sich aus gemäß dem vorgestellten Akzeptanzmanagement (Kapitel 4.1.3) tätig werden sollte, ohne gleich ein personal- und kostenintensives Mediationsverfahren einleiten zu müssen. Die Entscheidung darüber kann z.B. durch eine Beratung der zu gründenden `Institution für Umweltmediation´ erfolgen (AGU, 1996, 57).

Für eine Einzelfallprüfung kann im Sinne der Glasl´schen Eskalationsgrade folgendes Vorgehen vorgeschlagen werden (vgl. hierzu auch Abbildung 17 zur Konfliktanalyse in Kapitel 6.5.2): befindet sich der vorhandene Konflikt in den Eskalationsstufen 1-4 ist ein Mediationsverfahren in aller Regel nicht angemessen. Für die höhere Stufe 5 ist es ohne weiteres anwendbar, wobei dann ein weiteres Ansteigen des Eskalationsgrades vermieden werden könnte. Problematisch sind die Fälle, die zunächst kooperativ ohne neutralen Konfliktmittler beginnen, später aber in ihren Eskalationsstufen `wegzulaufen´ drohen. Ein nachträglich eingeschalteter Mittler kann dann selbst auf mangelnde Akzeptanz bei den beteiligten Gruppen stoßen. Mediationsverfahren in Deutschland sind allerdings aus solchen Situationen heraus gestartet worden, wofür das zuerst dokumentierte in Münchehagen ein gutes Beispiel ist (siehe Striegnitz, 1990 und 1995), so daß dieser Weg gangbar erscheint. Es gilt weiterhin: `Kooperation ist ein Zeichen der Zeit´.

Für den Landschaftsplaner wurde in Zweifel gezogen, daß er zugleich Experte und Mediator im selben Verfahren sein kann. Für seine Stellung im Verfahren kann er in den Eskalationsstufen 1-4 als Planerarbeiter, Berater (bspw. für Landwirte) und Projektkoordinator tätig sein. Damit wäre die Forderung von Kaule et al. (1994, 101 und Kapitel 1.2) nach einer Koordination erfüllt. Übersteigt das Planerstellungsverfahren Stufe 4 wird die Stellung des Planers problematisch, soweit er Planungs- und Koordinationsfunktion zeitgleich innehatte. Je nach Problemlage und der Akzeptanz seiner Person bei den beteiligten Gruppen könnte er auch als Neutraler angesehen werden. Ansonsten sollte ein bis dahin nicht am Verfahren beteiligter Konfliktmittler die Aufgabe der Moderation und die Koordination der Sitzungen übernehmen. Für den Fall, daß eine Koordination bei Überschreitung des `kritischen Punktes´ von der Verwaltung erfolgte, würde der Landschaftsplaner weiterhin seine Funktion als Planexperte ausüben und wichtige Datengrundlagen für den Planerstellungsprozeß liefern.

Von der Projektkoordination zur Umsetzungsbegleitung ist es nur ein kleiner Schritt. Ihre Notwendigkeit wurde von Kaule et al. (1994, 101) betont und ihre Durchführbarkeit in Form von Mediation in Kapitel 5.2.4 bestätigt. Eine Kontrolle der Umsetzung gilt natürlich auch für kooperative Instrumente, so daß eine Effektivierung der Umsetzung landschaftsplanerischer Maßnahmen durch Kooperation und Mediation möglich ist. Entsprechende Vereinbarungen müssen bei der Beschlußfassung zur Aufstellung des Landschaftsplans getroffen werden. Planungsbüros sollten, wie in Kapitel 5.4 gefordert, bei der Auftragsvergabe auf die Anwendung solcher Verfahrensweisen und Instrumente hinweisen und achten.

Der Anwendbarkeit von Mediation in der Landschaftsplanung steht der geringe Bekanntheitsgrad auf kommunaler Ebene gegenüber. Während der Landschaftsplan in den Planungsabteilungen der Gemeinden aufgrund gesetzlicher Aufstellungspflicht gegenwärtig ist, sind kooperative oder mediative Verfahrensweisen durchaus nicht Standard. Eine Steigerung des Bekanntheitsgrades ist notwendig. Dies kann auf verschiedene Weisen geschehen, wie in Kapitel 5.4 formuliert. Ein Fördern von Mediationsverfahren im Umweltbereich durch Informationsvermittlung gehört auch zum Aufgabenbereich der bereits erwähnten `Institution für Umweltmediation´ (AGU, 1996, 57). Sie wäre wiederum gut dazu geeignet, auf kommunaler Ebene Informationen zu streuen, erste Beratungen zu geben und als Anlaufsstelle als eine Art `Kontaktbörse´ zu fungieren (vgl. AGU (1996, 59), wo eine Umweltmediationsbörse Angebot und Nachfrage nach Mediationsleistungen zusammenbringen kann).

Zur Steigerung des Bekanntheitsgrades sind ebenso die Naturschutzverbände aufgerufen, ihren Mitgliedern durch eine gezielte Informations- und Öffentlichkeitsarbeit, wie in Kapitel 3.4.3 gefordert, Mediationsverfahren bekannt zu machen und auf Chancen und Gefahren hinzuweisen. Durch eine gut informierte Basis wäre die Gefahr einer Akzeptanzbeschaffung (siehe auch Kapitel 5.3.3 und 6.3.3) durch Beteiligung von Umwelt- und Naturschutzverbänden zu bannen.

Das Problem der Relation und Relevanz von Mediation in der Landschaftsplanung wurde in Kapitel 6.2.3 bereits diskutiert und unter Rückgriff auf die Glasl´schen Eskalationsgrade eine Antwort formuliert. Auf die noch offenen Fragen soll in den beiden folgenden Kapiteln eingegangen werden.

Die Abwehrhaltung gegenüber Neuerungen seitens von `Fundamentalisten´ und die Anwendung durch Engagement Einzelner hängen durchaus miteinander zusammen. Wiedemann beschreibt das Problem von Neuerungen mit dem `Nirwana´-Prinzip:

Sollen daher alternative Verfahren zur Konfliktmittlung zur Anwendung kommen, ist ein gewisser Druck notwendig: entweder von außen, z.B. übergeordnete Stellen ordnen ein Verfahren an, oder von innen, die Teilnehmer erkennen ihre Blockadesituation, die zu ihrer Handlungsunfähigkeit führt. Der Einsatz von Vermittlungsverfahren hängt dann in der Tat von Einzelpersonen ab, die diese Verfahren als Lösungsinstrument vorschlagen. Zur Anwendung können sie aber erst dann kommen, wenn alle Beteiligten sich mit dem Einsatz eines Mediators einverstanden erklären. Solange alternative Konfliktmittlungsverfahren oder kooperatives Verwaltungshandeln als Arbeitsstil sich nicht weiter verbreiten, hängt ihre Anwendung weiterhin von Einzelnen oder Anordnungen ab. Die Zusammenhänge mit dem Bekanntheitsgrad sind unverkennbar.

Die Land- und Forstwirtschaft, die zusammen bundesweit mit 83,9% die Nutzung der Landfläche (Statistisches Bundesamt, 1995, 272) dominieren, sind von der Umsetzung landschaftspflegerischer Maßnahmen in erster Linie betroffen. Insbesondere die Landwirtschaft mit allein 54,7% Landnutzungsflächenanteil muß daher der richtige Adressat sein, wenn es um Bürgerbeteiligung auf Ebene kommunaler Landschaftsplanung geht. Die zahlenmäßige Masse der zu beteiligenden Personen darf zunächst nicht Negativkriterium sein, da keiner der Betroffenen ausgeschlossen werden darf, zumal die Anzahl landwirtschaftlicher Betriebe zu Gunsten von Großbetrieben immer weiter rückläufig ist.

Die Existenzfrage von Landwirten wurde in Kapitel 3 aufgegriffen und ein Aufeinanderzugehen von Land- und Forstwirtschaft und Naturschutz als notwendiger Lösungsschritt für eine effektive Landschaftsplanung propagiert. Diese Interessengruppen sind traditionelle `Gegner´ in naturschutzfachlichen Planungen. Durch die zunehmende Flächenverknappung in Deutschland durch Ausweisung von Wohn- und Gewerbegebieten und zunehmenden Freizeitdruck (vgl. Statistisches Bundesamt, 1995, 530ff., das auf die quantitative Zunahme freier Zeit und die damit verbundene Zunahme von Freizeitaktivitäten hinweist) werden sich Konfliktfelder in Zukunft noch in verstärktem Maße öffnen. Mediationsverfahren bieten hier die Chance, auf rationaler Grundlage mit auftretenden Konflikten zwischen den streitenden Interessengruppen "reden an die Stelle von schweigen" (Wiedemann, 1994, 181) zu setzen und das Ausloten von Konsensen zu ermöglichen.

Die Auswahl der MediationsteilnehmerInnen verlangt besondere Sorgfalt. Um der Gefahr der Akzeptanzbeschaffung für umstrittene Maßnahmen entgegenzutreten, sind informierte Beteiligte (siehe Kapitel 6.2.5) und seriöse Konfliktmittler notwendig. Sie müssen von der Möglichkeit gebrauch machen, ein Verfahren abzubrechen, wenn Beteiligte Informationen zurückhalten oder `mit verdeckten Karten´ spielen. Wichtig dabei ist eine fundierte Pressearbeit, um diesen schweren Schritt in der Bevölkerung verständlich und verstehbar zu machen. Eine

In Kapitel 4.2.4 wurde die Einbindung von Mediation in der Landschaftsplanung in den nicht-förmlichen Verwaltungsablauf vorgestellt. Die Entscheidungsvorbereitung vermeidet die Kollision mit dem Legitimitätsprinzip und der Entscheidungsfunktion des kommunalen Parlaments. Die Notwendigkeit einer Umsetzungsbegleitung wurde in dieser Arbeit betont (Kapitel 6.2.4).

Für die Bundesländer, in denen die Sekundärintegration der Maßnahmen der Landschaftspläne gilt (siehe Kapitel 3.1.4), wurde von einem Befragten wegen der `Doppelabwägung´ von landschaftsplanerischen Maßnahmen Mediation als kontraproduktiv für den Naturschutz angesehen. Dieser Sichtweise kann, durch verschiedene Quellen gestützt, entgegengetreten werden. Durch die Ergänzung des § 8a im BNatSchG wurde der Landschaftsplan als notwendige Voraussetzung für die Abarbeitung der Eingriffsregelung in der Bauleitplanung verankert, worauf Uppenbrink/Gelbrich (1996, 466) hinweisen. Gassner (1996, 470) führt dazu aus, daß Flächen für Ausgleichs-, Ersatz- oder Minderungsmaßnahmen im Landschaftsplan festgehalten sein müssen, damit eingriffsrelevante Vorhaben im Bauleitplan zugelassen werden dürfen. Für die daraus abgeleitete Forderung `Kein Bauleitplan ohne Landschaftsplan´ finden Hoppe/Bönker (1996) zwar keine landesgesetzliche Grundlagen, die Praxis aber in Planung, Rechtsprechung und Schrifttum überprägt hier die Gesetze, da die Abwägungserheblichkeit von Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zugenommen hat.

Nach der grundlegenden Studie von Kaule et al. (1994) haben einige Bundesländer deren Anregungen zur Akzeptanz und Kommunikation aufgenommen. Besonders Bayern propagiert die Wichtigkeit von Akzeptanz als Schlüssel für den Umsetzungserfolg. Im Entwurf eines `Leitfadens zur Fortentwicklung des gemeindlichen Landschaftsplans als Teil des Flächennutzungsplans´ heißt es:

Als Verfahren wird ein Runder Tisch vorgeschlagen, zu dem Bürger, insbesondere Landwirte als Grundeigentümer und Flächenbewirtschafter, zur Teilnahme aufgefordert sind. Beispielhaft wurde in der Gemeinde Kirchdorf im Wald, Kreis Regen, Landschaftsplanung am Runden Tisch dokumentiert (ANL, 1996). Unter der Leitung des Bürgermeisters als Moderator wurde der Plan mit den Gemeinderäten, den Fachplanungsstellen und den interessierten Bürgern gemeinsam erarbeitet. Die Umsetzung erfolgte, unterstützt durch verschiedene Förderprogramme, unter der Leitung eines Landschaftsarchitekten.

Ebenso hat das Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten des Landes Schleswig-Holstein in einem Entwurf über Inhalte und Verfahren der Landschaftsplanung auf örtlicher Ebene (MUNF, o.J.) die Bedeutung von Akzeptanz landschaftsplanerischer Aussagen für die Umsetzung erkannt und empfiehlt eine "innige Verzahnung" von Planungsabsichten der Landschafts- und Bauleitplanung. Auf direkte Bürgermitwirkung wird allerdings weniger Wert gelegt. Bürger und unmittelbar Betroffene sollen wie in der Bauleitplanung möglichst frühzeitig beteiligt werden. Vorschläge zu Verfahren, wie die Verzahnung oder Beteiligung durchgeführt werden soll, werden nicht gemacht.

Die rechtlich-administrativen Rahmenbedingungen hängen bei Neuerungen der praktischen Anwendungsseite in der Regel hinterher. Inwieweit Kooperation und Konfliktmittlungsverfahren auch auf gesetzlicher Ebene Fuß fassen, hängt auch vom Erfolg oder Mißerfolg von zukünftigen Mediationsverfahren in Deutschland ab. Hier ist sicher noch praktische Erfahrungssammlung und entsprechende promotion notwendig. Über eine `Strategie der kleinen Schritte´ muß gleichsam der Boden für den Regelfall einer kooperativen Problemlösung bereitet werden. Diese Änderung in der Geisteshaltung, die eine Abkehr von alten schwarz-weiß-Denkmustern bedingt, wird nicht in wenigen Jahren eintreten. Die Anwendung Kooperation und Konfliktmittlung durch Anregung von Einzelpersonen muß übergehen in eine Normalität. Eine Normalität die letztlich auch auf den Alltag und seine kleinen Unwegbarkeiten ebenfalls wirken kann. Ein notwendiger Entwicklungsprozeß, der die Vorteile von Kooperation erkennen läßt, kommt langsam erst in Gang.

Zur Beschleunigung des Verwaltungshandelns werden zwei Wege diskutiert (vgl. Brohm, 1991; Blümel, 1994): zum einen eine Straffung der Verfahren durch Streichung von Anhörungs- und Beteiligungsrechten von anderen Verwaltungsstellen und der Öffentlichkeit und zum andern konsensuale Verfahren, wie sie im Rahmen dieser Arbeit vorgestellt wurden (vgl. Tabelle 5 in Kapitel 3.4.5). Der erste Weg will lange Gerichtsverfahren durch eine Reduzierung der Mitsprache vermeiden und mißachtet dabei wichtige Gesichtspunkte:

• Durch ein weniger an Mitsprache steigt Politik-, Staats- und Demokratieverdrossenheit, die aus eben jenem Mangel an Berücksichtigung und einem steigendem Grad an Individualisierung mitentstand. Eine weitere Reduzierung der Mitsprache und Interessenberücksichtigung würde unserem demokratischen System, das auf Teilhabe, Transparenz und Mitsprache ausgelegt ist, dauerhaften Schaden zufügen.
• Empirische Belege über eine tatsächliche Beschleunigung von Planungsverfahren fehlen bislang, worauf Hoffmann-Riem (1996, 227) hinweist.
• Eine Beschneidung der Beteiligungsrechte wird sowohl als verfassungsrechtlich bedenklich, als auch mit europarechtlichen Regelungen, insbesondere der EG-Richtlinie zum UVP-Gesetz, als nicht verträglich angesehen (Blümel, 1994).

Der von der Bundesregierung in einigen Gesetzen eingeschlagene Weg der Verfahrensbeschleunigung sollte daher abgebrochen und eine Kurskorrektur vorgenommen werden. Konsensuales, integratives oder auf Akzeptanz gerichtetes Verwaltungshandeln bietet als Alternative bessere Möglichkeiten, dem `Planungsstillstand´ (Selle, 1994; Langer, 1996) entgegenzutreten. Das Potential alternativer Problemlöseverfahren, festgefahrene Verhandlungen wieder in Gang zu bringen, ist unter bundesdeutschen rechtlichen Bedingungen erst in Grundzügen angetastet worden. Für flächenhafte Planungen sind die Erfahrungswerte sogar noch geringer, so daß hier ein noch größerer Bedarf an Erfahrungsgewinnung in der Planungspraxis besteht. Wie diese Arbeit auf Basis von Expertenmeinungen zeigen konnte, ist eine Qualitiätserhöhng durch kooperative erzielte Ergebnisse unter Betroffenenbeteiligung erreichbar. Darüber hinaus kann aus demokratietheoretischer Sicht aus einer neuen Staat/Bürger-Kooperation durch Wiedergewinnung von Bürgerengagement und Reintegration eine neue Identifikation des Bürger mit dem Staat erfolgen (Hill, 1993). Die kommunale Verwaltung als der naheliegenste Berührungspunkt des Bürgers mit staatlichen Strukturen spielt dabei eine entscheidende Rolle.

Für eine Neuorientierung der Verwaltung zu ihrem Bürgerverhältnis ist es notwendig, daß sie ihren autoritativen Anspruch aufgibt und sich von einer Kunden- und Serviceorientierung eines Dienstleisters leiten läßt. Hill (1993a, 57ff.) schlägt dazu bspw. vor:

• Ausbau der Bürgerrechte und Bürgerorientierung,
• ergebnisorientiertes Arbeiten durch Vorgabe von Zielen und Qualititätskontrollen,
• Abbau von Hierarchien und Aufbau von Teams und Projektgruppen (lean administration).

Ein Einstellungswandel kann durch Neuorganisation und dem Angebot von Fortbildungsveranstaltungen (`Innenentwicklung´) zum Umgang mit Kunden, mit Konflikten, zu Moderationstechniken und anderem alleine nicht bewirkt werden. Zusätzlich muß von außen eine `Nachfrage´ nach Akzeptanz geschaffen werden:

• gesetzliche Regelungen sollten bürgernahe, kooperative und auch mediative Instrumente zur Entscheidungsvorbereitung vorsehen,
• durch Öffentlichkeitsbeteiligung und Bürgermitwirkung muß Handlungsdruck ausgeübt werden, der die Anwendung von Foren zum gegenseitigen Informationsaustausch anregt,
• Planer sollten stärker als Nachfrager und Anbieter von kooperativen Prozessen auftreten, um eine Breitenwirkung dieser Verfahren zu erzielen.

Abbildung 15 verdeutlicht schematisch Angebot und Nachfrage für ein "neues Denken der Verwaltung" (nach Hill, 1993a, 56). Insbesondere für gesetzliche Regelungen wurden von den Befragten Vorschläge gemacht, die im folgenden differenzierter betrachtet werden sollen.

Kooperation baut auf Freiwilligkeit. Daher scheinen gesetzliche Regelungen, die zunächst mit Zwang verbunden sind, widersinnig und der eigentlichen Idee abträglich, worauf die Mediator GmbH (1996, 97) hinweist. Hier sollen Möglichkeiten diskutiert werden, die den Boden für Konfliktmittlung bereiten können und sie nicht in ein verfahrensmäßiges Korsett zwängen.

Das bundesdeutsche politische System baut bei der Bürgervertretung auf dem Repräsentationsprinzip auf, welches aus Art. 20 Abs. 2 GG abgeleitet wird:

Direkte Bürgerbeteiligung durch Volksentscheide wurde auf Bundesebene nur für die Neugliederung des Bundesgebietes gem. Art. 29 GG vorgesehen, was in Art. 20 Abs. 2 GG durch den Verweis auf "Abstimmungen" gedeckt ist. Die einzelnen Bundesländer haben z.T. weitergehenden Gebrauch von der Möglichkeit der "Abstimmungen" gemacht.

Zusätzliche Einsatzgebiete von Volksbefragungen und Volksentscheiden sind aus dem Wortlaut des Art. 20 Abs. 2 GG heraus grundsätzlich möglich, benötigen aber zu ihrer Einführung eine Verfassungsergänzung (von Münch/Kunig, 1992, 1055). Ob allerdings ein Festschreiben von Bürgerbeteiligung bei Planverfahren über die der geltenden Gesetze (z.B. § 3 BauGB) hinaus möglich ist, muß bezweifelt werden. Da Bürgerentscheide einen ja/nein-Charakter besitzen und grundsätzlichen Fragen vorbehalten sind (siehe hierzu Art. 29 Abs. 3 GG oder Art. 68 Abs. 4 Verf NW), bleiben sie für auf Dauer angelegte Beteiligung und komplexe Verhandlungssituationen nicht anwendbar.

Der Entwurf zu einem Umweltgesetzbuch - Allgemeiner Teil (Kloepfer et al., 1991) sieht frühzeitige kooperative Prozesse zur Entscheidungsvorbereitung in § 36 UGB(AT)-E bei der Erarbeitung des Untersuchungsrahmens bei der Umweltfolgenprüfung vor: der Entwurf des voraussichtlichen Untersuchungsrahmens soll von der zuständigen Behörde an die anerkannten Umweltverbände und TöB verschickt werden. Aufgrund deren Stellungnahmen ist dann der Untersuchungsrahmen festzulegen. Diese Regelung stellt eine Konkretisierung des bisherigen Scoping-Prozesses des § 5 UVPG dar.

Die Landschaftsplanung mit Landschaftsprogramm, Landschaftsrahmenplan und örtlichem Landschaftsplan soll in die ebenfalls dreistufige Umweltleitplanung aufgehen (vgl. §§ 23-25 UBG(AT)-E in eb. und S. 185ff.). Sie soll eine Zusammenführung der Landschaftsplanung, der forstlichen Rahmenplanung, der wasserwirtschaftlichen Planung, der Luftreinhalte- und der Entsorgungsplanung sein, mit dem Ziel, bessere Koordinierungen (Doppelplanungen und Planungslücken vermeiden, Abstimmungsmängel beseitigen) der nach medialen Gesichtspunkten organisierten Planungen zu ermöglichen. Kritisch wird dies insbesondere von Hoppe gesehen, der "die Regelungsmechanismen der gegenseitigen Abstimmung und Berücksichtigungen der Umweltplanungen" (1992, 1384) gestärkt sehen will. Im Aufstellungsverfahren in § 22 UGB(AT)-E wird den landesweiten- und regionalen Umweltleitplänen den Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung ein "breites Experimentierfeld" (Kloepfer et al., 1991, 212) überlassen. Im Gegensatz dazu sind auf der örtlichen Ebene "weitergehende Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung" (§ 22 Abs. 3 UGB(AT)-E) vorzusehen, worunter die Vorschriften des § 3 BauGB (siehe Kapitel 3.1) verstanden werden.

Verweise auf die bisherige Handhabung, wie im BauGB vorgesehen, schöpfen den rechtlich möglichen Rahmen des § 10 VwVfG (vgl. Kapitel 4.2.3) nicht aus. Sowohl für die Umweltfolgenprüfung als auch für die Aufstellung der Umweltleitpläne können Konkretisierungen zu stärkerer Bürgerbeteiligung im Sinne von Runden Tischen oder Arbeitskreisen noch in den Entwurf mitaufgenommen werden. Wann allerdings mit einer Wiederaufnahme der Diskussion über ein Umweltgesetzbuch oder gar eines ersten Parlamentsentwurfs gerechnet werden kann, ist noch nicht abzusehen.

Weniger eine gesetzliche Regelung als ein "Handlungsprogramm für die Weltgemeinschaft für das 21. Jahrhundert mit dem Ziel der zukunftsbeständigen Entwicklung" (Kuhn et al., 1996, 118) stellt die Agenda 21 dar, neben anderen ein Abschlußdokument der Vereinte Nationen-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (UNCED) 1992 in Rio de Janeiro. In Kapitel 28 der Agenda 21 wird die wichtige Rolle der Kommunen bei der Erzielung von sustainable development, einer nachhaltigen, zukunftsbeständigen Entwicklung betont, da sie in Politik und Verwaltung den Bürgern am nähsten ist (vgl. BMU, o.J., 231f.). Sie waren aufgefordert, bis Ende 1996 eine eigene `Lokale Agenda´ aufzustellen. Dies "ist ein langfristig kommunaler Aktionsplan für die künftige Entwicklung der Kommune, in dem es gilt, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung gleichermaßen einzubeziehen wie die Erhaltung und Pflege der natürlichen Ressourcen" (Kuhn et al., 1996, 118).

Die Aufstellung soll durch einen konsensorientierten Dialog von Kommunalverwaltung, Bürgern, insbesondere Frauen und Jugendlichen, örtlichen Organisationen und der Privatwirtschaft in einem kontinuierlichen Diskussionsprozeß erfolgen. Diese bürgernahen Aufstellungsprozesse können dazu beitragen, Formen der Bürgerbeteiligung wie Runde Tische oder Arbeitskreise, evtl. unter Leitung eines Neutralen, in Teile der Bevölkerung zu tragen. Dennoch besteht dazu Grund zur Skepsis, da es sich um eine `Soll´-Regelung handelt, die einerseits auf Freiwilligkeit und andererseits auf Kenntnisnahme beruht. Nach Recherchen des ICLEI, International Council of Local Environmental Initiatives, Freiburg, von Ende 1995/Anfang 1996 hatten ca. 30 Städte und Gemeinden einen Agenda 21-Konsultationsprozeß aufgenommen (eb., 122). Mangelnde Informationsversorgung durch Bund und Länder und ein Nachlassen der Popularität des Themas `Nachhaltigkeit´ lassen daran zweifeln, daß sich noch viele Kommunen bei der Aufstellung eines Aktionsplans beteiligen werden und so Bürgerbeteiligung einem breiteren Einsatz verhelfen werden.

In Kapitel 6.3.1 wurde bereits kurz auf das traditionelle Spannungsverhältnis zwischen Naturschutz und anderen Flächennutzern wie Land- und Forstwirtschaft oder Freizeitvereinen hingewiesen. Das Konfliktpotential ist wegen der zunehmenden Flächenverknappung weiter im steigen begriffen. Bei den Konflikten handelt es sich oftmals um Flächenverteilungsprobleme, Nutzungs- oder Zugangsbeschränkungen, die durch Verhandlungen zwischen den Parteien angegangen werden können. Sie entstehen sowohl im lokalen, wie bei der Ausweisung von Naturschutzgebieten, als auch im regionalen oder länderübergreifenden Rahmen bei der Ausweisung von Großschutzgebieten wie Nationalparks oder Biosphärenreservaten. Bislang sind zwei Verfahren im Naturschutzbereich mit einem neutralen Vermittler dokumentiert. Beide Verfahren liefen zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Dokumentation (Mediator GmbH, 1996) noch. Wie aber aus der Tagespresse zu entnehmen war, verlief das Forum Elbtalaue erfolgreich und endete mit einem konsensfähigen Ergebnis. Prinzipiell sind Mediationsverfahren auf diesem Konfliktfeld gut geeignet. Sie sollten hier verstärkt zum Einsatz kommen, um einen vernünftigeren Umgang der streitenden Parteien miteinander zu erreichen.

Im folgenden sollen Antworten auf die in Kapitel l gestellten Fragen dieser Arbeit gegeben werden. Zunächst soll auf die Verbesserung der Umsetzung bzw. auf die Effizienzsteigerung der Landschaftsplanung (Kapitel 6.5.1) eingegangen werden, danach auf die Anwendung von Mediation (Kapitel 6.5.2).

Eine der Ausgangsfragen lautete, ob durch Konfliktmittlungsverfahren mittels neutralem Dritten eine Verbesserung der Umsetzung landschaftsplanerischer Maßnahmen erreicht werden kann. Im Rahmen dieser Arbeit mußte zwischen kooperativen Prozessen im allgemeinen und Mediation im speziellen unterschieden werden. Durch die grundlegend gleiche Arbeitstechnik der beiden Instrumente, das frühe und umfassende Informieren und die Einbeziehung von Betroffenen, können die hier für Mediation getroffenen Aussagen auch auf Kooperation angewendet werden.

Tabelle 10 greift die in Kapitel 3.2 zusammengestellten Umsetzungsprobleme auf und versucht, die Tauglichkeit von Mediation aus den gewonnen Ergebnissen zur Verbesserung der Umsetzung einzuschätzen. Information, ihr Fluß zwischen den Beteiligten und die Transparenz von Fakten und Vorgängen gehören zu den Grundbedingungen von Mediationsverfahren, wodurch offen Unstimmigkeiten diskutiert werden können. Eine Kontrolle der Verwaltung in den Verhandlungsrunden durch den Bürger dient sowohl der Transparenz, als auch dem Dienstleistungsauftrag der modernen Verwaltung mit ihren Qualitätszielüberprüfungen. Für die Entscheidungsvorbereitung haben nur seriöse Sachinformationen eine Chance, so daß evtl. vorhandene `Seilschaften´ in der Luft hängen. Zu den Entscheidungsgrundlagen dürfen nicht nur die `harten´ naturwissenschaftlichen Daten zählen, sondern auch die `weichen´ sozio-ökonomischen Belange von Landwirten. Daten und Fakten zu abiotischem Ressourcenschutz können in der Mediation ebenso Berücksichtigung finden wie Monitoring und zeitlich versetzte Erfolgskontrollen, sofern sie für die Umsetzungsphase vereinbart wurden.

Nicht tauglich dagegen sind Mediationsverfahren in der Landschaftsplanung zur Lösung von den einzelfall- und planungsunabhängigen Schwierigkeiten wie Personalknappheit oder der Regelungsvielfalt, von der Implementierungsinstrumente, z.B. neue gesetzliche Regelungen, allgemeine Anforderungen an Landschaftspläne oder Bewertungsverfahren gleichermaßen betroffen sind. Durch die intensivere Betroffenenbeteiligung kann eine Verkürzung der Planungsdauer nicht unbedingt erreicht werden. Inwieweit ein kooperativer Stil mögliche Blockaden von Beteiligten erst gar nicht entstehen läßt und die Planerstellung damit beschleunigt, kann in allgemeingültiger Form nicht abgeschätzt werden.

Es kann festgehalten werden, daß kooperative und mediative Verhandlungsprozesse in der Landschaftsplanung zwar keine Lösung der grundlegenden politisch-administrativen Rahmen- bedingungen erreichen können, aber für die Lösung der einzelfallbezogenen Umsetzungsschwierigkeiten taugliche Instrumente sind. Eine Effizienzsteigerung der naturschutzfachlichen Maßnahmen ist auf lokaler Ebene somit im Bereich des Möglichen.

Als Antwortfindung auf die Anwendungsprobleme wird in Abbildung 16 ein Ablaufschema vorgestellt, das die Einbindung von kooperativen Verfahren und Mediation in der kommunalen Landschaftsplanung verdeutlichen soll. Nach der Initiierungsphase und dem Aufstellungsbeschluß wird ein Arbeitskreis zur Planvorbereitung gebildet, dem nicht nur die Fachbehörden, Träger öffentlicher Belange und Verbände gem. § 29 BNatSchG angehören, sondern zu dem auch, gestützt auf § 3 Abs. I BauGB die betroffenen Bürger, vorwiegend Landwirte, zählen. Eine Konfliktanalyse, bspw. durch den Landschaftsplaner, evtl. beraten durch ein Institut für Umweltmediation, muß zeigen, ob weiterhin kooperatives Vorgehen von Verwaltung und Planungsbüro gegenüber den Arbeitskreisteilnehmern und den Bürgern ausreicht, oder ob die Konfliktsituation eine Mediationsrunde notwendig macht. Einen Entwurf zur Vorgehensweise in einer solchen Konfliktanalyse wird in Abbildung 17 vorgestellt (mit weiteren Erläuterungen). Die Datenerhebung im Gelände durch den Planer wird durch gemeinsame Exkursionen ergänzt, um zusätzliche Informationen von den Grundbesitzern und Flächenbewirtschaftern zu bekommen. Die örtlichen Naturschutzziele müssen formuliert werden, evtl. abgeleitet aus regionalen naturschutzfachlichen Leitbildern.

Mit der Erarbeitung eines Maßnahmenentwurfs tritt die Verhandlungsphase ein. Hier müssen jetzt auch die Ziele der gemeindlichen städtebaulichen Entwicklung diskutiert werden, um notwendige und tragfähige Maßnahmen für die Übernahme in die Bauleitplanung zu finden, wie sie in den §§ 5 und 9 Abs. 1 BauGB aufgelistet sind. Ist das Planwerk durch das Kommunalparlament beschlossen, beginnt die Umsetzungsphase unter der Anleitung des Landschaftsplaners oder des Mediators, soweit letzterer noch für einen sachlichen Diskussionsstil notwendig ist. Geeignete landschaftspflegerische Maßnahmen können vorab beschlossen werden, um eine Durchmischung von Planungs- und Umsetzungsphase zu ermöglichen, evtl. auch um die Motivation zur Mitarbeit durch bereits erzielte Ergebnisse aufrechtzuerhalten.

Die beschlossenen Maßnahmen werden durch die Grundbesitzer und Flächenbewirtschafter ein- bzw. durchgeführt. Sind sie plangemäß umgesetzt, kann sich der Arbeitskreis auflösen. Die Phasen der Landschaftsplanerstellung müssen durch eine intensive Öffentlichkeits- und Pressearbeit begleitet werden, um sowohl öffentliches Interesse für den Arbeitskreis und seine Arbeit zu wecken, als auch öffentlichen Druck auf ihn auszuüben.

Home - Inhalt - Kap. 1 - Kap. 2 - Kap. 3 - Exkurs - Kap. 4 - Kap. 5 - Kap. 6 - Kap. 7 - Kap. 8 - Kap. 9 - Anhang